创新是经济稳步的增长的重要驱动力。依据创新理论和国家创新体系理论，基于政策工具( 供给面、需求面和环境面) 视角，通过层次分析法，确认我国生物医药可持续创新政策体系的指标权重。

  方法:采用专家意见法，运用层次分析法( AHP 法) 确定框架模型中指标体系的权重，即将各种政策工具对生物医药可持续创新影响程度的权重进行赋值。

  结果:在本研究建立的我国生物医药可持续创新政策体系中，一级指标按权重排序依次为供给型政策、环境型政策和需求型政策。其中，资产金额的投入、人力资源、教育培训、财税政策、监管框架、知识产权等为权重较高的二级指标。

  结论:指标权重的赋值为加强完善创新政策体系提供了一套科学全面、有一定标准的评价框架。

  创新是经济稳步的增长的重要驱动力，是引领发展的第一动力。党的十八大提出: 实施创新驱动发展的策略，强调科学技术创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。“十四五”规划和2035 年远大目标纲要进一步强调: 完善国家创新体系，加快建设科技强国; 到2035年，关键核心技术实现重大突破，进入创新型国家前列。我国从“十一五”规划至“十四五”规划，均将加快发展生物医药产业，建设完善的生物医药创新体系作为重要目标。本研究基于前期的我国生物医药可持续创新政策体系研究结果，从政策工具( 供给面、需求面和环境面) 视角，通过文献研究和专家意见法( 李克特量表法) ，构建了政策体系的框架模型。

  本文采用专家意见法，运用层次分析法( AHP法) 确定框架模型中指标体系的权重，即将各种政策工具对生物医药可持续创新影响程度的权重进行赋值，为加强完善创新政策体系提供一套科学全面、有一定标准的评价框架。

  层次分析法是一种多准则的层次权重决策分析方法,它将一个复杂的多目标决策问题作为一个系统,将目标分解为多个目标或准则,进而分解为多个层次的指标( 或准则､约束) ,并定性指标的模糊量化方法计算出层次单阶排序和总阶排序,是一种多目标､多方案的系统优化决策方法｡适用于评价指标分层交错的目标系统,而且目标值难以定量描述的决策问题｡

  层次分析法是将决策问题按总目标､各层子目标､评价准则和具体的备选方案的顺序分解成不同的层次结构,然后通过求解判断矩阵的特征向量,得到每一层次各元素相对于更高层次某元素的优先权重,最后再利用加权和法将每个备选方案相对于总目标的最终权重递阶归并,最终权重最大者即为最优方案｡

  在层次分析法中,基于主观判断的定性分析进行定量化的关键是用定量描述的方法确定任意2 个方案在同一准则下的相对重要程度｡

  首先建立两两比较的判断矩阵,即上级指标与本层次相关指标的相对重要性比较,这是计算各指标相对重要性的重要依据｡

  根据前述创新政策体系框架模型中,供给､需求和环境三大类､22 小类共计66 个政策工具,构建一个由目标层､准则层､方案层组成的层次模型｡根据美国运筹学家Saaty 教授提出的1 ~ 9 标度法,设计《我国生物医药可持续创新政策体系指标权重调研问卷》,请专家对问卷问题中提到的指标进行两两比较,给出数量标度来确定相对重要性,逐层对我国生物医药可持续创新政策体系指标进行了比较分析,构造了综合判断矩阵｡

  在参与第一轮问卷调研的专家中,遴选在生物医药行业具有权威性､代表性的资深专家和高管人员20 名｡专家的遴选标准是: ① 从事生物医药研发､临床､注册､生产及运营管理等专业领域20 年及以上工作经验｡② 担任高层管理者及以上的职务级别｡③ 熟悉我国生物医药创新发展现状｡④ 熟悉我们国家科技创新政策｡

  其中,熟悉及非常熟悉当前生物医药创新发展现状的占100%( 20 人) ; 熟悉及非常熟悉我国科学技术创新政策的占90%( 18 人) ; 无不了解创新发展现状或不了解创新政策的被调查者｡此外,男14 名,女6 名; 专家年龄( 46. 3 ± 5. 2) 岁; 工作年限( 21. 8 ±3. 6) 年; 学历: 博士12 名,硕士6 名,本科2 名｡

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  结合调研问卷的专家打分,最终得到判断矩阵表格｡分别在目标层､准则层､方案层应用SPSSAU( Version 20. 0) 软件[1],求出比较判断矩阵的最大特征根及其对应的特征向量,将特征向量归一化后即为某一层有关指标对上一层相关指标的权重值｡由于客观事物的复杂性和人们主观认识的多样性,不太可能在同一准则下对不同元素的相对重要程度进行判断,但可以要求判断矩阵具有大体上的一致性｡因此,需要对构造的判断矩阵进行一致性检验[2 - 3]｡

  经过一致性检验分析后,通过各单层排序权数结果,可以计算出整体的排序,即各三级指标在总体的创新政策体系中的综合权重｡

  从表3 可知,针对环境型､需求型和供给型总共3 项构建3 阶判断矩阵进行AHP 层次法研究( 计算方法为和积法) ,分析得到特征向量为( 1. 03,0. 64, 1. 30) ,并且总共3 项对应的权重值分别是:35. 19%, 21. 35%和43. 46%｡结合特征向量,计算出最大特征根( 3. 058) ,然后利用最大特征根值计算得到判断矩阵一致性指标CI 值( 0. 029) [CI =( 最大特征根- n) /( n - 1) ],用于下述的一致性检验使用｡

  本次研究构建出3 阶判断矩阵,对应表4 可以查询得到随机一致性RI 值为0. 520,RI 值用于下述一致性检验计算使用｡

  随机一致性比率( consistency ratio, CR) 是判断矩阵一致性指标CI 与同阶平均随机一致性指标RI 之比｡通常情况下CR 值越小,说明判断矩阵一致性越好,一般情况下CR 值 0. 1,则判断矩阵满足一致性检验; 如果CR 值 0. 1,则说明不具有一致性,需要对判断矩阵进行适当调整后再次进行分析｡

  在二级指标的准则层,针对供给型､需求型和环境型分别构建出6 阶､7 阶和9 阶的判断矩阵,计算方法同前不再赘述,各判断矩阵的层次分析结果见表6｡

  从表6 可知,本次研究各判断矩阵满足一致性检验,计算所得权重具有一致性｡各二级指标的权重值见图1｡

  在三级指标的方案层,针对供给型､需求型和环境型的第三层指标,按上述方法,分别构建各判断矩阵,各判断矩阵的层次分析结果见表7｡

  从表7 可知,本次研究各判断矩阵满足一致性检验,计算所得权重具有一致性｡

  本研究所设计的指标体系是由三级指标组成,因此对我国生物医药可持续创新政策体系进行综合评价是需要以第三级指标作为具体的评价指标,所以还需计算第三级指标相对于总指标的组合权重｡

  根据各评价指标的权重分配,计算加权几何平均值,得出20 位专家对一级､二级和三级的权重系数｡W1 为某一级指标的权重,W2 为某一级指标下二级指标的权重,W3 为某二级指标下三级指标的权重｡三者的乘积即为该三级指标相对于总指标的组合权重,见表8｡

  本研究从供给型､需求型和环境型政策工具视角,建立了我国生物医药可持续创新政策体系,包括3 个一级指标､22 个二级指标和66 个三级指标｡

  在政策体系中一级指标按权重排序依次为供给型政策､环境型政策和需求型政策( 见图2) ,一级指标中供给型政策占比重最大( 0. 435) ,为目前我国生物医药创新可持续发展中最核心的政策｡

  研究结果显示: 在现阶段,我国的生物医药产业创新发展仍需政府加大资金投入和技术支持､在财税和金融政策上进一步激励企业增加科研经费和拓展融资渠道,加强高端人才培养,同时需要鼓励创新的监管环境和市场环境｡

  在研究中发现,供给型政策中资金投入的权重是最大的,资金投入下设的三级指标的权重排序依次为国家层面的研发投入､支持创新活动的基金､地方政府的研发投入以及科研经费｡这说明对于生物医药创新而言,除企业自身的研发投入外,仍需依靠政府的资金投入,特别是针对基础研究｡研究开发投入强度与经济绩效密切相关,近年来我国全社会研究开发投入占GDP 比重随着人均GDP 的提升而快速提高｡随着我国与国际领先技术的差距逐渐缩小,中国以低成本分享发达国家技术溢出红利的时代正在接近尾声｡无论是自主研发还是消化吸收国外先进技术,都需要更扎实的科学技术基础和人才基础支撑,资金需求会更高｡国家生物医药创新政策的导向必须从“重数量”向“重基础”和“重价值”转变｡

  在供给型政策中,二级指标人力资源和教育培训的组合权重是排序第2 和第3 位的,其中下设三级指标权重排序依次为高端人才的培养与引进( 0. 046) ､调整正规教育课程( 0. 040 9) ､安置计划和人员流动( 0. 031 6 ) ､加强继续教育和在职培训( 0. 021 1) 和支持人力资源服务业( 0. 013 3) ｡高端人才的培养和引进是我国生物医药创新能力提升的重要生产要素｡发达国家的经验表明,研发人才比重和基础研究水平的上升是个长期过程,见效慢｡

  人力资本是保证创新能力持续提升的关键,中国生物医药创新的基础仍薄弱,必须加大投入,长期坚持｡此外,医药相关领域的院校教育也是创新人才培养的摇篮,为适应技术的快速发展,必须进一步调整目前的课程设置,加强医药科技相关专业的跨学科融合和科研思维,提升创新能力｡同时,人员安置和流动的政策也在一定程度上影响高端人才向医药产业聚集,国家和地方政府需要出台进一步促进人员流动的相关政策｡

  在二级指标组合权重中,技术支持( 0. 052 8) 也是排序靠前的政策之一,其下设三级指标权重排名为科技基础设施建设和基础设施建设｡针对生物医药创新而言,政府科研通过技术基础设施建设,如通过设立国家( 重点) 实验室､生物医药研发基地,高新技术园区､产业集群等,提升基础研究､共性技术等的研发和建设,来支持创新｡在我国生物医药产业正在加速转型和创新升级的过程中,科技基础设施建设仍必不可少｡

  在需求型政策的二级指标中,组合权重排序依次为市场机制､技术标准化､政府采购､消费端需求､服务外包､国际化政策和贸易政策｡其中市场机制的权重是最大的,下设的三级指标的包括促进科技成果转化( 0. 032 4) 和可交易的许可证制度( 0. 011 6) ｡科技成果转化是促进经济和社会发展､科技创造财富的关键环节,因而促进科技成果转化政策一直是各国科学技术创新政策关注的重点｡在生物医药创新领域,如何促进基础研究向应用研究扩展､提升医学转化能力,也是政策支持创新的着力点｡

  在需求型政策的所有三级指标中,组合权重最大的是技术标准化下设的产品标准和工业过程标准化( 0. 042 1) ｡技术标准化对科研和创新具有重要作用,运用标准化手段,可以提升各类创新主体的知识产权综合能力,更好地支撑创新驱动发展和产业转型升级｡运用标准化手段加强以知识产权为核心的知识资源规划和管理,慢慢的变成了国家巩固和提升综合竞争力的战略选择｡无论是生物医药的创新技术､创新产品､创新流程或创新生产,引领国际标准就是掌控竞争的话语权｡

  研究数据还显示,二级指标中政府采购的组合权重也相对较大｡政府采购政策是一个常用的创新支持政策｡政府通过以创新型产品和服务为导向的公共采购,以研发技术采购为主的商业化前采购,能更加进一步挖掘政府公共需求; 同时通过大宗采购提供部分的稳定市场,减少企业创新初期的不确定性,激发创新｡我国的政府采购政策在探索中不断总结经验,在医药行业曾推行两票制､近年来针对医保目录品种推行药品集中带量采购政策,对降低药价起到一定作用,但在通过政策采购鼓励创新方面也要重点加强｡

  在需求型政策的三级指标中,消费端补贴和消费的人教育( 0. 031 9) 以及服务外包( 0. 027 6) 也是拉动需求促进创新的常用手段｡在生物医药领域,通过推动患者需求,为患者提供奖励,包括直接对终端的财政补贴或代金券,或间接进行患者宣传､教育等,鼓励他们使用创新产品和服务｡但是生物医药创新产品由于开发投入大､周期长､风险高,往往产品价格较高,更主要依赖于医疗保险和商业保险来减轻个人负担｡服务外包也是我国政府近些年积极引导的方向,一方面政府将研发计划委托给企业或民间科研组织,鼓励发展外包服务; 另一方面,全力发展服务外包业,鼓励企业将部分业务外包｡特别是生物医药创新的周期长､环节多,需要各类技术服务业的支持｡

  在环境型政策的二级指标中,组合权重排序依次为财税政策､监管框架､知识产权､金融政策､目标规划､策略性措施､可持续发展政策和创新文化环境｡二级指标组合权重最大的财税政策,下设三级指标的权重排序依次为企业研发税收优惠､创业风险投资的的税收优惠和创新创业服务机构的税收优惠｡鼓励和支持竞争前的企业研发活动特别是研发投入,是各主要国家通用､有效的创新政策｡促进企业研发投入的支持政策,将有力推动企业技术创新活动｡其中,企业研发费用税前加计扣除政策,是一个被多数国家普遍采用的普适性政策,我国政府也已实施多年并逐渐完备政策的适用性和有效性｡对创业风险投资以及创新创业服务机构的税收优惠,也是间接的引入创新资金,加大研发投入的一种支持政策｡

  其次是监管框架,下设的三级指标中审评审评制度､药品监管政策､市场准入政策､国家药物政策和价格政策｡政府一般通过法律和法规加强市场监督和规范市场秩序,不同于一般商品,生物医药产品的上市或进入市场需要批准或许可｡国家药物政策是政府在药物管理领域的中长期目标及其优先领域,是政府给医药卫生界提出的目标､行动准则､工作策略与方法的指导性文件,如国家基本药物制度､合理遴选药物､制定可负担的价格､建立可持续的筹资体系等｡药品监管政策是政府对于上市药品安全性､有效性与质量的全过程的监督和管理,如上市许可制度､现场检查､药物警戒､上市后监管等｡药品审评审批制度是为申报上市的创新产品提供快速､高效的咨询､指导和审评服务,如加速审评､监管沟通､审评时限､审评原则透明公开等｡市场准入政策是为进入市场的创新产品提供明确的准入路径和医保支持,如招标采购､医保谈判､支付计划､医保目录､保险覆盖范围､费用补偿政策及商业保险等｡而价格政策是政府通过定价和价格管理政策,促进创新向市场扩散,如创新药物的定价､价格谈判等｡对生物医药而言,整体监督管理框架是影响创新最重要的政策｡

  在 二级指标中,知识产权政策权重也较大,通过加强知识产权保护和知识产权管理鼓励创新,也是发达国家和地区的政府主要采取的常用策略｡除了加强对知识产权的有关政策外,司法机关保护､行政机关执法保护､行政机关与司法机关平行管辖等制度安排也对我国生物医药可持续创新的意义重大｡在医药领域,为弥补原研药物研发投入,促进新药开发,并且平衡原研药企与仿制药企之间的利益,各国政府常常引入专利链接､数据独占期､仿制药申请期限限制等政策措施｡

  在环境型政策中,另一个权重较大的二级指标是金融政策,其下设的三级指标权重排序依次是创业风险投资政策､商业金融支持创新政策､多层次长期资金市场政策､科技信贷与科技担保政策､科技保险政策和外汇管理政策｡这些政策可以为创新提供融资渠道,引导社会资本､金融资本､产业资本甚至海外资本投入生物医药领域,或者带领企业进入长期证券市场､债券市场和投资基金等,拓展融资渠道; 政府同时利用基金､贴息､担保等方式,降低创新投资的风险; 针对科技型中小企业,政府通过建立科技型企业融资信用担保体系､科技融资合作模式､知识产权质押融资､发行专项用于小企业贷款的金融债等形式,帮助解决科技型中小企业的融资问题; 由政府提供财政补贴和税收优惠,通过保险公司的商业化运作,还可以为高新技术公司可以提供财产､人员､责任及融资等方面的保险保障和服务,间接促进创新｡

  此外,在环境型政策中,二级指标目标规划的权重也相比来说较高｡政府发挥战略统筹作用,综合引导具体政策工具的应用方向,通过设定路线图和技术预见,为创新的研发､投资和发展创建共同的愿景和承诺,“连接”创新系统,支持创新的总体战略规划和部署｡二级指标策略性措施下设的三级指标权重排序依次是重大区域发展政策､集群/科技园区/工业园区､产业高质量发展政策､技术平台和网络和企业未来的发展政策｡政府基于协助产业高质量发展的需要,通过制定区域政策､产业政策､行业政策､企业政策等,引导创新型产业､行业及企业发展｡

  二级指标中的政府能力建设､可持续发展政策和创新文化环境政策的权重比较小,但是对于促进创新､引导创新､鼓励创新,都发挥重要的作用｡

  经过实证研究和检验,该框架模型从供给､需求和环境3 个层面构建了我国生物医药可持续创新的政策体系框架,涵盖资金､财税､金融､教育､市场､知识产权､法规､环境等66 个政策工具,为完善我国生物医药可持续创新政策方面的工具选择和体系构建提供了一个可供参考的新视角､新框架和新方法｡同时通过对各政策指标的权重赋值,一方面为加强完善创新政策体系提供了一套科学全面､有一定标准的评价框架,另一方面也弥补了在政策体系方案制定与实施､政策建立与评估的随意性和主观性｡